Bolsa-Família e desenvolvimento social: dados regionais exemplificativos

Os dados apresentados nesta postagem, obtidos no Portal da Transparência, (clique aqui para acessá-lo sem qualquer distorção gráfica de apresentação e sem risco de erros de transcrição) expressam, entre outros dados, os recursos repassados aos municípios pelo Governo Federal para atender ao Programa Bolsa-Família, política social de transferência de renda e de desenvolvimento humano, social e econômico, muito politizada e polemizada no Brasil.

Ressalta-se que os Portais da Transparência, via de regra, deixam a desejar em
alguns pontos, seja pela falta, seja pelo excesso de informações irrelevantes e oportunas. Exemplificando o primeiro caso, não encontrei de forma prática e objetiva, o número de pessoas beneficiadas, o número de habitantes dos municípios durante os anos analisados, tampouco a evolução ao longo de determinado período histórico de diversos dados por município, que seriam cruciais para uma análise significativa.

Por outro, o excesso de informação também pode configurar uma desvantagem. Para obter determinado dado, é necessário aplicar uma série de filtros (por datas, regiões, cidade, programa, etc.), e repetir todo o processo quando se busca analisar qualquer uma das demais variáveis, como o ano de análise por exemplo. Em outras vezes, os portais travam, são lentos ou não têm dados disponíveis referentes a períodos um pouco mais pretéritos. 

Prioriza-se, muitas vezes, a quantidade de dados, expostos de forma técnica, e se esquece de que as informações (por imposição da própria Lei de Acesso à Informação) precisam ser de fácil obtenção e compreensíveis a qualquer cidadão interessado, o que dificulta o real objetivo e os custos de todo o processo de transparência pública.

Para contornar tal problemática e dar maior robustez às análises, foram agregados dados de outras fontes, como o IBGE, IPARDES e o PNUD, embora oriundas de diferentes metodologias. Foi necessário ainda recorrer às estimativas, pois o Portal da Transparência apresenta a opção de acessar a relação de beneficiários por mês, exigindo a contagem um a um durante todos os meses que se busca analisar, o que desmotiva e inviabiliza a análise de qualquer cidadão interessado em conhecer a realidade deste programa, o que também é dificultado pelo fato do número de beneficiários poder variar mensalmente conforme os critérios de enquadramento do programa.

A estimativa também é a alternativa possível, tendo em vista que as análises levam em conta a população estimada em 2017, a qual também variou ao longo dos anos analisados por diversos fatores, inclusive pela migração decorrente da busca de emprego, pelo êxodo da população rural (decorrente de outros N fatores), etc. Além disso, além de congregar outras fontes aos dados retirados do Portal da transparência, o presente texto buscou explicitá-los de maneira diferenciada, priorizando imagens e gráficos, "brincando" com os dados, de modo a demonstrar o que é relevante para elucidar a temática escolhida de modo claro e que permita ao leitor tirar suas conclusões, independentemente de concordar ou não com os comentários escritos.

Assim foi possível, por exemplo, demonstrar o número estimado de beneficiários por município, permitindo relacionar tais dados com o número total de habitantes, buscando compreender a relação destas variáveis com o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDH-M,  facilitando uma visão integrada e permitindo, pelo menos parcialmente (já que a realidade é muito mais complexa e sujeita a n influências), compreender os reflexos destas políticas públicas não só para seus beneficiários, mas para a coletividade, sob diversas dimensões (social, econômica, cultural, etc.)

Dados, porém, nada dizem. É importante transformá-los em informação, analisá-los e interpretá-los. Nada impede que sejam ainda complementados, refutados, pois a mesma informação pode ser vista de perspectivas distintas. Sendo assim, nesta postagem, serão apresentados os dados considerados relevantes e expostos visualmente de maneira que mais atende aos objetivos, ficando as análises e conclusões por conta do leitor.

É preciso destacar que mesmo retirando as opiniões e os argumentos daqueles que concordam ou discordam das políticas de  transferência de renda, os custos, os impactos e os benefícios tanto na vida das famílias quanto na esfera social são de difícil mensuração. Não se pode, na prática, isolar as incontáveis variáveis que interferem na qualidade de vida, no desenvolvimento social e econômico, no incremento ou na retração do número de beneficiários, afirmando que são exclusivamente resultados ou não do programa. Afinal, o Bolsa-Família é apenas mais uma das variáveis que influenciam a dinâmica da sociedade.

A própria renda gerada pelo programa social, ao facilitar o acesso dos vinculados a outros benefícios, como creche e escola, ao facilitar a qualificação, ao permitir o acesso a bens de consumo, pode gerar impactos de forma associada com outras dimensões e afetar outras parcelas da sociedade.  Até mesmo o comércio, os serviços podem ser beneficiados.

Mudanças nos critérios que determinam o perfil dos beneficiários, maior fiscalização, mudanças culturais, podem afetar no número de pessoas que recebem, sem contudo, ser resultado de ascensão socioeconômica destas famílias. 

Entre estes dados, apresenta-se a seguir, de forma isolada, em dois gráficos, o número de habitantes estimados em 2017 pelo IBGE para alguns dos municípios da região tomados como exemplo nas análises. Também se explicita o percentual estimado de beneficiários do PBF - Programa Bolsa-Família, nestes mesmos municípios, em relação à população total. Optou por expor os dados, sempre que possível, de forma gráfica, visando tornar as análises mais intuitivas e facilitadas para o leitor.

Assim, saber o número de beneficiários por exemplo, não basta. Compará-lo com o número total de habitantes pode nos mostrar o quanto determinado município tem famílias dependentes. E isso deriva da necessidade de emprego, da qualificação, do perfil econômico (tem indústrias, há maior oferta de serviços, é um município agrícola...). 

Nos dados expostos graficamente acima, percebe-se que o município com maior população é Irati, no entanto, em conjunto, podemos concluir que ele não apresenta o maior percentual de beneficiários em relação à população total. Porém, em números absolutos, tem praticamente o triplo dos demais municípios. Fernandes Pinheiro, por exemplo, deve ser analisado levando-se em conta que o município é jovem, emancipado em 1995.

Enfim, é o entrelaçamento de variáveis que pode apontar as fraquezas e potencialidades de cada município e muni-lo de informações para traçar objetivos que reduzam tal dependência e melhorem a aplicação do programa. Isso sem levar em conta ainda o fator individual, afinal, cada família tem sua autonomia, seu modo de vida. Mesmo se enquadrando nos critérios, ela pode optar por não receber o benefício. Por outro lado, não se pode culpar o programa por desvios na fiscalização ou pela cultura brasileira que estimula as pessoas a levar vantagens indevidas em suas ações.

UMA DESCRIÇÃO MAIS DETALHADA DOS DADOS

É possível perceber, por exemplo, que o valor dos recursos repassados aumentaram. Entretanto, não se pode desconsiderar que tal montante sofre, como qualquer valor monetário, os efeitos da inflação. Assim, seria interessante verificar caso a caso qual seria, por exemplo, o aumento real e não simplesmente o aumento efetivo dos recursos  repassados. O salário mínimo em 2014, por exemplo, era R$ 724,00. Em 2018 é de R$ 954,00.

Tendo estas questões em mente, pode-se analisar a tabela abaixo, a qual apresenta o valor total de recursos repassados de janeiro de 2014 a dezembro de 2017 aos municípios da região.

Os dados são objetivos e dispensam comentários, porém, chama a atenção o fato de que municípios com menor população receberam uma parcela maior de recursos do que certos municípios mais populosos. Este é fato. O relevante, porém, é analisar porque isto ocorre. Tal informação tem significativa correlação com o percentual de beneficiários.

Destaca-se que o Portal traz apenas o percentual de beneficiários, o que analisado em conjunto com a população estimada, conforme dados obtidos junto ao site do IBGE para suprir esta lacuna informacional, nos dá o número aproximado de beneficiários por município. Considerando o valor total repassado no período em análise, podemos dividi-lo pelos respectivos meses e na sequência pelo número obtido de beneficiários e tem-se o valor médio mensal recebido por beneficiário, de forma estimada. Um valor que não passa, em média, de R$ 120,00, ou seja, em torno de apenas 13% do salário mínimo atual.

A dúvida é: tal valor, individualmente tomado, é suficiente para dar autonomia e proporcionar a ascensão socioeconômica de um indivíduo ? Este valor é suficiente para garantir a subsistência digna de uma pessoa ?

Alguns argumentam que tais políticas "de dar o peixe" desestimula o indivíduo a pescar. Uma análise, mesmo superficial dos dados conjuntos, é suficiente para demonstrar que tal raciocínio é, no mínimo, equivocado. 

O fato é que por mais baixo que seja o salário mínimo no Brasil, o benefício, em média, fica na casa de 13% deste valor, renda baixíssima até mesmo para a simples subsistência. Qualquer pessoa que tenha a oportunidade de obter um emprego digno, não o trocaria por este benefício, de cunho complementar. Benefício necessário, inclusive, para que as famílias possam manter seus filhos estudando, possam se manter aptas ao trabalhado, tendo a possibilidade de investir em qualificação, por exemplo, e conquistar, aos poucos, sua autonomia.

Outro ponto recorrente nas críticas ao programa se refere ao fato dele desestimular a busca por emprego. No entanto, tais pressupostos partem de opiniões, via de regra, sem a análise objetiva dos dados. Ou seja, reflete muito mais a ideologia contrária e os valores individuais do que os fatos.

Os dados seguintes demonstram claramente que em épocas de maior oferta de emprego e renda, o número de beneficiários retrai-se. Se há aumento do número de pessoas enquadradas no programa, é porque a economia ou outras políticas públicas não estão sendo suficientes. É por que há maior necessidade. Embora, olhar para o crescimento econômico de forma global não baste, pois mesmo em época de crescimento, pode haver ampliação das desigualdades sociais, sejam elas em termos de país, sejam em termos regionais.

De qualquer forma, o mapa abaixo traz um panorama do percentual da população que é beneficiária do PBF - Programa Bolsa-Família por Unidade da Federação.

No primeiro quadro do mapa, os dados se referem ao ano de 2014. Nele, percebemos que as regiões Norte e Nordeste (verde escuro) têm uma proporção maior de famílias que recebem o benefício do que os estados das demais regiões. Na Região Sul, Santa Catarina (amarelo mais claro) tem a menor proporção de beneficiários em relação ao número de habitantes.

No segundo quadro do mapa, percebemos que em 2016, a legenda  de coloração verde-escura, que indica maior percentual de beneficiários em relação à população total, teve uma redução significativa. Ou seja, a proporção de famílias nas regiões Nordeste e Norte que dependiam do PBF sofreu uma retração. Até mesmo na região Centro-Oeste, que em 2014 estava legendada com a cor verde-clara no ano de 2014, em 2016 recebeu o tom amarelo, indicando menos beneficiários. 

Em 2016 (segundo quadro), na região Sul, também ocorreram  melhorias na proporção de beneficiários, ficando totalmente em tom amarelo claro (proporção alcançada apenas por Santa Catarina em 2014), indicando uma redução no número de dependentes do Programa. Obviamente, isto é uma análise objetiva dos dados. Resta analisar e interpretar que fatores contribuíram, neste período, com base no contexto político e econômico, para este desenvolvimento. O que percebe-se é que, havendo crescimento econômico, com equivalente geração de emprego e renda para as camadas mais pobres (ou seja, com redução das desigualdades), as pessoas substituem o benefício do programa pela renda do trabalho.

Enfatizando, havendo emprego e redução da desigualdade, menos investimento em benefícios sociais é necessário. Isto parece óbvio, porém, os críticos ao programa fazem um raciocínio inverso. Esquecem o contexto socioeconômico e querem que o simples fato de receber o benefício seja condição para deixar de recebê-lo.

Em 2017, porém, salvo exceções como Tocantins e Goiás, temos praticamente um retrocesso à situação de 2014. Uma análise superficial já nos permite inferir que se trata dos reflexos da crise econômica e do consequente desemprego. Os efeitos do desemprego são óbvios tanto no desenvolvimento econômico, no comércio, como também nas questões sociais. Reflete inclusive na evasão escolar, no trabalho infantil, até mesmo na saúde, e quanto a isso, não há dúvidas.

A análise da evolução dos mapas abaixo (2014, 2016 e 2017) demonstra que com a maior oferta de emprego, o número de beneficiários tende a diminuir, corroendo argumentos pejorativos que apontam que o Bolsa-família desestimula a busca por emprego e ocupação. Sem pesar ainda o fato de que neste período, as relações de trabalho passaram por um processo de flexibilização (ou precarização) e dada a maior oferta de mão de obra (qualificada em instituições públicas, em regra) induzem ao pagamento de menores salários. Afinal, tem-se uma ideologia que empregar é fazer favor.

Da mesma forma que o mapa anterior, o mapa a seguir traz o percentual de beneficiários em relação a população total para os anos de 2014 e 2017, entretanto, em uma análise mais focada, analisando apenas o Estado do Paraná.

A fim de facilitar a análise e de trazer dados de interesse ao leitor, foi acrescentada uma legenda com o percentual de beneficiários em relação à população total de  alguns dos municípios de nossa região tomados como exemplo.

O mapa acima dispensa comentários, o que há a ser destacado, porém, é que os municípios da nossa região (centro-sul e sudeste, conforme critérios do IPARDES) se localizam exatamente na região do mapa de coloração mais escura, que indica maior dependência em relação ao PBF.

Destaca-se que o IPARDES apresenta um mapa da densidade das famílias pobres no Paraná, com base em dados do ano 2000. Observa-se que o maior percentual de beneficiários do Bolsa-Família em relação à população total (expresso no mapa anterior principalmente nos tons de verde) coincide com a cor marrom no mapa abaixo que ilustra os municípios mais pobres. Evidencia-se que Bolsa-família receber o benefício não é indicativo de sair da condição de dependência, mas é um termômetro que indica justamente a necessidade de mais políticas públicas voltadas para o desenvolvimento socioeconômico como um todo, inclusive, políticas pautadas na redução da desigualdade social, desfacelando discursos que atribuem ao próprio indivíduo isoladamente a culpa pela pobreza.

Já a imagem seguinte destaca melhor, com base nos dados do mapa acima, ajustados conforme as estimativas populacionais do IBGE, o percentual de dependentes do PBF em relação a população dos municípios da região tomados como exemplo. Em azul, temos a população total projetada para o ano de 2017, e em vermelho, o número de beneficiários calculado conforme os percentuais definidos no Portal da Transparência.

Outra possibilidade de "brincar" com os dados, é somar os beneficiários de todos os municípios tomados como exemplo e tratá-los como sendo a base  (100%) e considerar o total de beneficiários de cada município, tomado de forma isolada, como fator de comparação. Conforme o gráfico abaixo destaca, Irati, neste caso, abrigaria 30% do total de beneficiários dos municípios analisados, Rebouças, na sequência, abrigaria 20%. Porém, é preciso destacar que Rebouças tem em torno de 1/4 da população de Irati.

Embora os dados estejam na tabela apresentada no início, torna-se também interessante fazer um esquema visual para dar uma noção comparativa do número de habitantes de alguns dos municípios da região em relação à receita repassada pelo PBF de 2014 a 2017. Como os valores de referência (população e receita em R$) são bastante discrepantes, para facilitar a visualização, os números foram transformados em percentuais.

Tomando o total de recursos repassados aos municípios que estão servindo de exemplo com sendo a base (100%), podemos constatar algumas especificidades. Do total da população dos 7 municípios tomados como referência, Irati acolhe 45% dos habitantes. No entanto, este município recebe em torno de 20% do valor total repassado aos mesmos 7 municípios. Rebouças, por sua vez, embora abrigue 11% dos habitantes deste conjunto de municípios, recebe 25% da receita.  Rio Azul, que também abriga 11% da população, recebe uma fatia de 9% dos repasses proporcionalmente. Em outras palavras, Irati tem quase 4 vezes mais habitantes que Rebouças, porém, recebe quase o mesmo montante de recursos do PBF que este. Rebouças tem praticamente a mesma população que Rio Azul e recebeu nos anos analisados praticamente o triplo.

Ou seja, tem municípios com população menor, mas que recebem uma parcela maior de recursos. Resta analisar as razões: falta de emprego no município, maior desigualdade social, maior rigor e fiscalização na concessão do benefício, perfil econômico da cidade (mais industrial, mais agrícola, etc), enfim, são N variáveis que podem influenciar no fato de um município ser mais dependente que outro. Muitas vezes, aspectos técnicos e burocráticos estabelecidos pelo próprio Programa Social explicam as diferenças, portanto, não cabe especular, apenas evidenciar os dados.

Poderíamos ainda relacionar todos os fatores levantados, mais uma infinidade de outros, com a evolução do IDH de cada município e ver se a correspondente redução ou incremento de beneficiários equivale a uma proporcional variação no Índice de Desenvolvimento Humano. Entretanto, pelas diferenças de metodologia dos indicadores, pela falta de dados (algumas projeções são decenais) e pela dificuldade de obtê-los, comparar a evolução anual do IDH-M torna-se impossível.

Apesar disto, com relação ao IDH, é preciso destacar que ele é calculado com base em dados econômicos e sociais. O IDH vai de 0 (nenhum desenvolvimento humano) a 1 (desenvolvimento humano total). Quanto mais próximo de 1, mais desenvolvido é o país, região ou município.

No cálculo do IDH são computados os seguintes fatores: educação (anos médios de estudos), longevidade (expectativa de vida da população) e Produto Interno Bruto per capita.  Lembrando que o IDH, como outros indicadores estatísticos, tem suas distorções, o que torna necessário analisar o contexto no qual ele se aplica, bem como acompanhar suas mudanças metodológicas.

Para ler um resumo e entender melhor os indicadores socioeconômicos neste blog, clique aqui.

Enfim, são N fatores que precisam ser correlacionados (e testados estatisticamente para ver o grau de correlação existente), além de outros fatores difíceis de mensurar objetivamente, inclusive a especulação e as expectativas dos investidores em épocas eleitores exercem sua influência.

A tabela a seguir nos traz o IDH de alguns dos municípios da região em 3 períodos (1991, 2000 e 2010), a maioria deles, tomada como exemplo na análise dos dados anteriores.

Na sequência, a fim de ilustrar melhor, o gráfico e a tabela seguintes trazem tambpem o IDH-M de alguns estados referentes ao ano de 2000 e os compara com o percentual de beneficiários do PBF relativos ao ano de 2017.

A partir destes dados, é possível, apenas para fins de ilustração, correlacionar o IDH-M com o percentual de beneficiários do PBF em relação à população total do município ou estado.

Sobre isso, torna-se necessário esclarecer que algumas matérias sugerem que em média, no Brasil, em torno de 22% da população é beneficiária do programa. Estes dados médios desconsideram as diferenças regionais, as quais são significativas. Mas o maior agravante, é que tais não são obtidos através da contagem do número de beneficiários cadastrados, e sim, do número de beneficiários tomando-se por parâmetro o número médio de componentes das famílias, o qual, segundo o IBGE, gira em torno de 3 a 4 pessoas. Ou seja, dizer que o número de beneficiários do Bolsa-Família é de 22% da população é o mesmo que multiplicar, no mínimo por 3, o número real de beneficiários.

Tomando estes dados expostos na tabela acima e convertendo-os para um formato gráfico, verifica-se que no que se refere aos estados, quanto maior o IDH, menor o percentual de beneficiários no PBF. Como o IDH é calculado levando-se em conta a educação, a longevidade e a renda, podemos concluir que em regiões onde a população tem maior acesso à educação e ao emprego, e consequentemente acesso a maior renda, menos se faz necessário políticas assistencialistas. Soma-se a esse contexto o fato de que uma população com acesso à educação e ao emprego, consegue obter uma longevidade maior, tendo maior acesso ao saneamento, a uma boa alimentação, ao lazer, e consequentemente, à saúde, tanto de maneira preventiva quanto corretiva.

O mesmo se aplica aos municípios. Quanto maior o desenvolvimento social e econômico, menor a dependência do Programa. Desenvolvimento este que perpassa por uma série de fatores, alguns políticos, outros não. O que é fato é que o PBF reflete o desenvolvimento. Assim, antes de ser criticado o número de beneficiários, é preciso analisar e criticar o porquê de tantas pessoas, ao invés de ter acesso ao trabalho e renda, ficam em tal dependência.

Questões econômicas, questões políticas, crises, podem ser alguns dos fatores que geram desemprego, baixa oferta de emprego, êxodo rural (a pessoa deixa o campo e vem disputar empregos precários na cidade), pouca opção de empreendedorismo, falta de qualificação e de oferta de incentivos para tal. Conveniência de ter uma parcela da população dependente do Estado também não pode ser descartada. Enfim, cada região, cada cidade, pode ter seus fatores próprios, os quais atuam e afetam a sociedade em conjunto com uma série de outras questões inter-relacionadas.

Assim, o que temos são dados que servem de subsídio para uma análise melhor fundamentada, descartando, ao menos, o argumento incorreto de que a dependência é falta de vontade dos beneficiários de buscar fontes de emprego e renda, ou seja, a ampliação do número de beneficiários  é acima de tudo um alerta para a necessidade de políticas públicas que alcem o indivíduo à condição de autonomia e desenvolvimento. Outro ponto importante, é que os dados demonstram que a condição de hipossuficiência não é culpa ou má vontade do indivíduo, como aduzem algumas retóricas que enaltecem a falsa meritocracia. Falsa, porque a partir do momento que não se tem condições iguais, não se pode exigir resultados semelhantes. 
Enfim, fica evidente que a dependência é uma questão muito mais geográfica, territorial, estrutural, política, histórica, enfim, relacionada ao contexto da região ou cidade do que propriamente do indivíduo.  As demais conclusões ficam a cargo do (e)leitor.