Orçamento público: entre a técnica, a política e as necessidades da sociedade

A elaboração do orçamento público é uma atividade complexa, abrangente e muitas vzes mal interpretada pelos diversos envolvidos. 

Embora seja um processo orientado por princípios técnicos e legais, não se pode perder de vista que se trata de um meio e não um fim em si mesmo. É uma ferramenta para que o Estado atenda com eficiência, qualidade e impessoalidade às finalidades públicas, e também, para que haja a fiscalização e a avaliação de forma democrática, ou seja, meio para os controles interno, externo e social.

Quando se fala em orçamento público, muitas vezes a discussão fica restrita aos números: quanto o Município arrecadará, quanto poderá gastar, quais dotações receberão mais ou menos recursos. Outras vezes se discute o destino do recurso: terá aquela obra, a rua tal será recuperada, porque teve aquele evento e  não investiram na Saúde?

Entretanto, por trás de cada número existe uma decisão administrativa, uma necessidade social e, em muitos casos, uma escolha política. Interessante destacar que até mesmo nos gastos vinculados, que decorrem de imposição legal, há uma escolha politica, afinal, as leis derivam da análise das necessidades sociais e das discussões políticas e, teoricamente democráticas (direta ou indiretamente), sobre a matéria.

O orçamento não é apenas uma planilha de receitas e despesas. Ele materializa, dentro das possibilidades financeiras do Estado, parte das prioridades de uma administração e daquilo que a sociedade espera do poder público. 

Por isso, elaborar um orçamento exige muito mais do que simplesmente reproduzir os valores executados no exercício anterior, aplicar algum índice de correção e distribuir os recursos entre as secretarias. É necessário conhecer a realidade do Município, suas necessidades sociais e também sua capacidade financeira para sustentar aquilo que está sendo planejado.

Uma receita superestimada, por exemplo, pode produzir um orçamento aparentemente confortável no papel, mas difícil de executar durante o exercício. Da mesma maneira, despesas subestimadas podem gerar insuficiência de dotação e necessidade de alterações orçamentárias posteriores, desfigurando o orçamento inicial.

Juntamente com técnicas estatísticas, análises econômicas e conjunturais que permitem estimar a receita, reside a necessidade de alinhar, em consonância com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o Plano Plurianual, as necessidades sociais para o atendimento do desenvolvimento econômico. 

Isso se confirma ao citar o artigo 165 da Constituição, em seu § 7º: "os orçamentos, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional."

Nesse ponto, o orçamento municipal não pode ser analisado isoladamente. A Constituição estabelece um sistema de planejamento formado pelo Plano Plurianual, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias e pela Lei Orçamentária Anual (PPA, LDO e LOA).

O PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas para um período de quatro anos; a LDO orienta a elaboração da lei orçamentária, com suas prioridades e metas e a LOA estima as receitas e fixa as despesas que serão executadas durante o ano.

Sobre o PPA, a Constituição Federal aduz em seu art. 165, § 1º que "a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". 

No parágrafo § 2º, explica que a LDO "compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento."

A LOA, portanto, é consequência de um planejamento que começa antes. Aquilo que foi estabelecido como prioridade no PPA precisa encontrar correspondência nas diretrizes da LDO e, posteriormente, na LOA. A compatibilidade entre esses instrumentos é, inclusive, exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme enunciado  no artigo 5^o "o projeto de lei orçamentária anual, (será) elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar".

É justamente essa relação que impede que o orçamento seja elaborado como uma simples lista de desejos. Não basta anunciar a construção de uma escola, a pavimentação de uma rua, a ampliação de um posto de saúde ou a criação de determinado serviço público. É preciso verificar se existe previsão no planejamento, qual é a fonte de financiamento, qual será o impacto financeiro, em que exercício a despesa ocorrerá e se haverá recursos suficientes para manter posteriormente aquilo que foi criado. Ou seja, não basta ter recursos para  investimento, precisa ter também para seu custeio. 

A LRF evidencia isso em seu Art. 16: "a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: 

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; I

I - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias."

A elaboração orçamentária também está submetida a princípios que não são meras formalidades jurídicas. A Lei nº 4.320/1964 estabelece, entre outros esparsos na legislação, os princípios da unidade, universalidade e anualidade. A ideia de universalidade, por exemplo, relaciona-se à necessidade de que as receitas e despesas públicas sejam contempladas no orçamento, evitando que parcelas relevantes da atividade estatal permaneçam fora de seu controle.

Não obstante, o orçamento é também é instrumento político. Nesse sentido, é necessário construir os projetos com ampla participação popular, o que evidencia necessidades multifacetadas e até conflitantes. Audiências públicas e outras formas, inclusive digitais, de participação são imprescindíveis.

A participação popular não significa que todas as reivindicações serão incorporadas ao orçamento. Seria impossível. Os recursos são limitados e as necessidades são ilimitadas. Significa, entretanto, que a população deve ter condições de conhecer as possibilidades financeiras do Município, apresentar suas demandas e acompanhar posteriormente aquilo que foi efetivamente planejado e executado dentro destas possibilidades e prioridades.

Uma cidade pode necessitar simultaneamente de pavimentação, atendimento médico, manutenção de estradas rurais, melhorias na educação, investimentos em esporte, cultura, assistência social, e por que não, em lazer. Algumas demandas serão permanentes; outras, temporárias. Algumas poderão ser atendidas com recursos próprios; outras dependerão de transferências estaduais ou federais, convênios, operações de crédito ou outras fontes. E outras poderão ser postergadas. Não existe uma hierarquia ou ordem absoluta de prioridade neste processo, como dito inicialmente, complexo, abrangente e que envolve interesses multifacetados de todas as camadas e segmentos sociais.

É justamente nessa disputa legítima por recursos escassos que o orçamento, além de técnico, se torna também um instrumento político.

Inclusive, a participação dos secretários das respectivas pastas deve ser efetiva, levando ao universo técnico e legalista do orçamento as necessidades materiais que permeiam cada área da administração. O setor de planejamento e orçamento pode dominar as técnicas de elaboração, mas é quem está diariamente diante da população que conhece os problemas de sua área.

É preciso frisar aqui que o processo de elaboração do orçamento não termina quando o Poder Executivo encaminha a proposta ao Poder Legislativo.

A proposta de orçamento é submetida à análise dos vereadores, que podem discutir, modificar e apresentar emendas dentro dos limites constitucionais e legais. A Constituição estabelece regras específicas para as emendas ao projeto de lei orçamentária, inclusive quanto à compatibilidade com o PPA e a LDO e à indicação dos recursos necessários nos casos previstos.

Essa etapa é especialmente importante porque o Legislativo representa outra dimensão da sociedade dentro do processo orçamentário. A proposta encaminhada pelo Executivo expressa uma determinada visão de prioridades. A análise legislativa permite que outras demandas sejam apresentadas e discutidas.

Isso não significa que qualquer emenda possa simplesmente criar uma despesa sem indicar sua fonte de recursos ou ignorar as demais regras do sistema orçamentário. O orçamento é resultado de escolhas, mas são escolhas juridicamente condicionadas. Existe, portanto, uma tensão permanente entre flexibilidade e controle.

Mas as dificuldades não residem apenas na fase de elaboração. Existem os desafios próprios e as consequências de falhas nesta primeira etapa que se refletem nas demais etapas, como na fase de execução e controle, por exemplo.

Uma Prefeitura possui despesas praticamente inevitáveis: folha de pagamento, encargos, contratos continuados, serviços essenciais, manutenção da estrutura administrativa, obrigações constitucionais, pagamento de dívida e diversas outras. Quanto maior for o comprometimento do orçamento com despesas obrigatórias e continuadas, menor tende a ser o espaço para escolhas discricionárias e novos investimentos. Isso implica a necessidade de conhecer a estrutura da despesa. 

Outro aspecto importante é que constar na LOA não significa que todo o dinheiro previsto será automaticamente gasto. A lei orçamentária autoriza a execução da despesa dentro dos créditos aprovados, mas a execução depende da disponibilidade financeira, do comportamento da arrecadação e das condições concretas para realização da despesa dentro dos limites.

A diferença entre orçamento e dinheiro disponível (em caixa) é fundamental para compreender a execução orçamentária.

Pode existir dotação orçamentária sem que exista disponibilidade financeira suficiente naquele momento. Da mesma forma, a arrecadação pode apresentar comportamento diferente daquele estimado inicialmente. Por isso, a execução orçamentária precisa ser acompanhada durante todo o exercício. Há possibilidade de ocorrer contingenciamentos ou limitação de empenho, como também a  abertura de créditos adicionais.

Quando uma dotação existente é insuficiente, pode ser necessário abrir crédito suplementar. Quando surge uma despesa para a qual não havia dotação específica, pode ser necessário um crédito especial. Já os créditos extraordinários destinam-se a despesas urgentes e imprevisíveis, nas situações previstas na legislação. A Lei nº 4.320/1964 disciplina esses instrumentos e estabelece as respectivas condições para sua abertura.

Apenas ilustrando, cada possibilidade de alteração tem suas regras, origens de recursos e consequências. Entre as fontes que podem viabilizar créditos adicionais, conforme artigo 43 da Lei 4320/64 estão: o superávit financeiro do exercício anterior, o excesso de arrecadação, a anulação de dotações e as operações de crédito.

A Constituição Federal considera ainda, no artigo 166, que os recursos que, em decorrência de veto ficaram sem crédito orçamentário correspondente na aprovação da LOA, podem ser utilizados como fonte de recurso para créditos adicionais. Já a Lei de Responsabilidade Fiscal considera a reserva de contingência com fonte de recursos para abertura destes créditos. Porém, tecnicamente, trata-se de uma anulação (total ou parcial) de dotação (no caso, da reserva de contingência) para ter o recurso empregado em outra dotação, o que já está contemplado na Lei 4320/64.

O superávit financeiro decorre da diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, conjugada com os saldos dos créditos adicionais transferidos e demais elementos previstos na legislação. Estes “créditos adicionais transferidos” são, na prática, os créditos especiais e extraordinários que podem ser reabertos no exercício seguinte, no limite dos seus saldos. Isso porque créditos suplementares não tem permissão legal ou prática de reabertura. Já os anteriormente citados podem ser reaberts quando autorizados nos últimos quatro meses do exercício.

O excesso de arrecadação, por exemplo, está relacionado à diferença positiva entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando as projeções futuras.  Excesso de arrecadação, porém, não significa que o ente tributou indevidamente ou de forma excedente. Significa que a tendência de realização da receita superou aquilo que foi estimado na Lei Orçamentária, e que tende a se manter positivamente durante o exercício, demandando prudência em sua avaliação.

E para garantir o equilíbro e evitar desvios, podemos citar aqui os instrumentos de controle e de transparência, como as audiências públicas quadrimestrais, relatórios de execução orçamentária, como RREO e RGF, entre outros demonstrativos exigidos por lei, que juntamente com os intrumentos de avaliação, fecham o que se chama de ciclo orçamentário.

Isso demonstra que o orçamento não é completamente estático. Ele é planejado para um cenário futuro, mas precisa lidar com a realidade que efetivamente aparece durante o exercício, sendo, portanto, dinâmico e sujeito à influência de diversas varáveis, tanto conjunturais, econômicas, legais, sociais e políticas.

É preciso, porém, distinguir alterações legalmente autorizadas de uma simples mudança de vontade administrativa. Não se trata, portanto, de uma liberdade irrestrita para alterar o orçamento conforme a conveniência do momento.

Um orçamento completamente rígido teria dificuldade para responder a acontecimentos inesperados. Um orçamento excessivamente flexível, por outro lado, poderia reduzir a capacidade de fiscalização e transformar a autorização legislativa em algo meramente simbólico ou vulnerável às conveniências, sobretudo, políticas.

A boa gestão orçamentária precisa encontrar esse equilíbrio. Mas existe ou outro elemento importante, foco de todo esse processo, e muitas vezes alienado de seu funcionamento: a sociedade.

Muitas vezes a população desconhece a origem das receitas e as possibilidade de aplicação (despesas); a transparência apresentada pelos portais é densa e pouco didática. Talvez esse seja um dos maiores problemas do orçamento público: ele é formalmente público, mas nem sempre é verdadeiramente compreensível para o público.

A publicação de números em um portal de transparência não significa necessariamente que exista transparência efetiva. Uma informação pode estar disponível e, ao mesmo tempo, ser praticamente inacessível ao cidadão comum em razão da linguagem utilizada, da quantidade de dados, da ausência de contextualização ou da dificuldade para compreender a relação entre planejamento,  execução, controle e avaliação.

Transparência não deveria significar apenas colocar uma planilha na internet. A contabilidade pública possui justamente a função de produzir informações que permitam compreender a realidade governamental. 

O MCASP, atualmente em sua 11ª edição, orienta procedimentos relacionados à elaboração e execução orçamentária e procura também aproximar a contabilidade pública da produção de informações úteis aos seus usuários.

Nesse sentido, a contabilidade não deveria ser vista apenas como o setor que registra aquilo que já aconteceu. Ela também é parte essencial do sistema de informações que permite acompanhar aquilo que foi planejado, autorizado e executado.

O cidadão não precisa necessariamente dominar conceitos como empenho, liquidação, pagamento, crédito adicional, fonte de recursos, plano de contas ou classificação funcional da despesa ou da receita, diferença entre programa, projeto ou ação, para exercer controle social. Mas o Estado precisa oferecer informações de forma suficientemente clara para que esse cidadão consiga compreender, pelo menos, o que está sendo feito com o dinheiro público. De onde vem, porque vai para tal programa e não para outro.

Um orçamento tecnicamente perfeito, mas desconectado da realidade social, corre o risco de ser apenas um excelente exercício de contabilidade. Da mesma forma, um orçamento construído apenas a partir de demandas políticas, sem estimativas responsáveis de receita, sem compatibilidade com o planejamento e sem respeito aos limites legais, pode produzir expectativas que o próprio Estado não terá condições de cumprir.

É preciso unir as duas dimensões. A técnica precisa servir à sociedade, e a política precisa respeitar a técnica.

Por isso, compreender o orçamento público é também compreender uma parte importante do funcionamento do Estado. Saber o que compete ao executivo, qual o papel do legislativo e suas consequências. Entender o que é competência municipal, estadual ou federal, enfim, ter subsídios para reivindicar, cobrar, exigir e entender o contexto político, econômico e social e suas bases materiais. É saber o que consultar no PPA, na LDO e na LOA. 

É entender que existe diversos demonstrativos, cada qual com uma finalidade; que nos portais constam empenhos, liquidações e seus documentos fiscais, relação de pagamentos, fornecedores, etc. Da mesma forma, consta a receita prevista, arrecadada, a arrecadação de impostos, etc.

Enfim, volume de dados não falta. Resta prezar pela qualidade das informações de modo a atender a ampla gama de usuários com suas características, interesses e limitações. E cabe ao cidadão buscar ativamente compreender e usar estas informações de forma consciente para exercer a cidadania.

Para quem tiver interesse, o Senado Federal tem uma série de videos com excelente conteúdo e que traduz o tema de forma muito didática. Vale a pena conferir: https://www12.senado.leg.br/orcamentofacil